Als ambtenaar was Walter Palm decennialang betrokken bij het kabinetsbeleid voor minderheidsgroepen. Hij zag taboes doorbroken worden. Rond de eeuwwisseling erkende het tweede Paarse kabinet Nederland als immigratieland. Maar het was volgens hem het eerste kabinet-Rutte dat het minderhedenbeleid afschafte.

Walter Palm (1951) is een telg van de bekende Curaçaose muziekfamilie Palm. Hij heeft als dichter en schrijver inmiddels een groot oeuvre opgebouwd. Daarnaast is hij vanaf het prille begin in 1982 tot aan zijn pensionering in 2017 als ambtenaar nauw betrokken geweest bij de ontwikkeling het Nederlandse minderhedenbeleid. Hij werkte onder elf van de zeventien kabinetten die Nederland kende sinds in 1981 een minister zich voor het eerst specifiek op minderhedenbeleid ging richten.

‘Behoud van eigen identiteit’

Palm begon op 1 augustus 1982 bij het ministerie van Binnenlandse Zaken op de Directie Coördinatie Minderhedenbeleid. Hij had daarvoor gewerkt als consulent anderstaligen in Twente, waar hij zich bezighield met tweetaligheid en taalprogramma’s voor het onderwijs. Palm vertelt: ‘De gezinshereniging was net begonnen en er waren veel uitdagingen rondom tweetaligheid. Mijn ervaring in het onderwijs op Curaçao, waar tweetaligheid de norm was, kwam goed van pas.’ Hij werkte op Binnenlandse Zaken onder leiding van Henk Molleman, die als Tweede Kamerlid (PvdA) in 1977 had aangedrongen op een betere coördinatie van het minderhedenbeleid. Toen Hans Wiegel in het eerste kabinet Van Agt minister van Binnenlandse Zaken werd, benoemde hij Molleman begin 1979 tot directeur minderhedenbeleid.

Een paar maanden nadat Palm was gaan werken bij het ministerie trad op 4 november 1982 het eerste kabinet Lubbers aan en was de VVD’er Koos Rietkerk minister van Binnenlandse Zaken. Het uitwerken van de Minderhedennota was de eerste grote klus waarbij Palm betrokken was. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) had in 1979 gepleit voor een beleid dat uitging van permanent verblijf van migranten. Dit resulteerde in de afschaffing van ‘behoud van eigen identiteit’ als beleidsdoel en introduceerde wederzijdse aanpassing en emancipatie als kernprincipes. In de Minderhedennota van september 1983 werden deze ideeën omgezet in concreet beleid, met nadruk op participatie en ruimte voor culturele diversiteit.

Walter Palm: ‘Integratie betekende toen vooral het minimaliseren van sociaaleconomische verschillen. Dat was de kern van het beleid. De drie pijlers waren wonen, weten en werken.’ Daarnaast werd onder Rietkerks leiding gestart met een overlegstructuur waarin minderheden een stem kregen. ‘Dat heette toen de Landelijke Advies- en Overlegstructuur. Efficiënt integratiebeleid draait niet alleen om kwaliteit, maar zeker ook om draagvlak. Je kunt mooie dingen roepen in een nota, maar zonder draagvlak onder de groepen waar het om gaat, gebeurt er niets.’

‘Historische stap naar inclusievere samenleving’

Na Koos Rietkerk volgden verschillende ministers met elk hun eigen prioriteiten. Palm licht er een paar ministers uit. ‘Cees van Dijk (CDA) was iemand met empathie en begrip voor religieuze gevoeligheden. Dat was cruciaal was tijdens de Rushdie-affaire in februari 1989.’ Destijds waren groepjes Nederlandse moslims de straat op gegaan om te pleiten voor een verbod van het boek De Duivelsverzen van Salman Rushdie, dat in hun ogen beledigend was. De Iraanse leider Khomeiny had een fatwa tegen Rushdie uitgesproken, die daarom vandaag de dag nog steeds bedreigd wordt.

Enkele demonstranten waren in februari 1989 met spandoeken gaan lopen, waarin werd geroepen om de dood van Rushdie. Walter Palm was aanwezig bij een overleg van Van Dijk met islamitische leiders: ‘De spanning was voelbaar. De minister begon het gesprek door te zeggen: ‘Ik begrijp jullie gevoelens.’ Hij vertelde dat hij een film als The Last Temptation of Christ ook als beledigend had ervaren voor zijn religieuze gevoelens. Daarmee wist hij de sfeer te ontdooien, waardoor er ruimte voor een constructief gesprek ontstond, waarin hij duidelijk kon maken dat je weliswaar mag oproepen een boek te verbieden, maar dat een oproep tot geweld of moord echt niet kan.’

Minister Ien Dales (PvdA) speelde volgens Palm een sleutelrol in de totstandkoming van de Algemene Wet Gelijke Behandeling. Ed van Thijn (PvdA) loodste deze wet uiteindelijk door het parlement. ‘Dat was een historische stap naar een inclusievere samenleving,’ merkt Palm op.

Nederland immigratieland

In de jaren negentig verschoof het integratiebeleid naar individueel burgerschap, met veel nadruk op arbeid en onderwijs. Groepsgerichte subsidies werden afgebouwd. Met het eerste kabinet-Kok kreeg het minderhedenbeleid onder minister Hans Dijkstal (VVD) daarnaast een sterkere juridische basis. Palm: ‘Dat gebeurde vooral met de Wet Overleg Minderhedenbeleid (WOM) en de Wet Inburgering Nieuwkomers. Deze wetten waren essentieel.’

Met de WOM ontstond het Landelijk Overleg Minderheden (LOM), waarin acht koepelorganisaties van minderheidsgroepen participeerden. Dit was een versterking van de oude overlegstructuren. De organisaties in het LOM kregen niet alleen een rol in het vergroten van draagvlak en kanaliseren van gevoelens: ze kregen ook een actieve signaleringsfunctie. Palm: ‘Het nieuwe juridische kader, maar ook de eisen die we stelden aan representativiteit op basis van objectieve criteria, zoals deelname van vrouwen en jongeren, gaven de organisaties legitimiteit.’

In het tweede kabinet-Kok speelde Roger van Boxtel (D66) een cruciale rol. Palm: ‘Hij was de eerste die erkende dat Nederland de facto een immigratieland is. Van Boxtel brak met dat taboe. Daarnaast was hij als Kamerlid en later als minister betrokken bij de onthulling van het Slavernijmonument op 1 juli 2002. Hiermee was hij zijn tijd ver vooruit.’

‘Verdonk was echt betrokken. Ze ging met iedereen in gesprek’

Palm vertelt over de ingrijpende gevolgen van de aanslagen van 11 september 2001. ‘Het was een surrealistische tijd. Ik herinner me dat ik in de bibliotheek van het ministerie zat om de Algemene Politieke Beschouwingen voor te bereiden voor minister Van Boxtel, die op dat moment in Suriname zat in verband met de voorbereiding van de opening van het slavernijmonument. Toen zag ik de beelden van de aanslagen. In dezelfde tijd kwam Pim Fortuyn op, die al eerder had gepubliceerd over de islamisering van de samenleving. Vanaf dat moment stonden moslims volop in de schijnwerpers, vaak op een negatieve manier.’

IJzeren Rita

Na de moord op Pim Fortuyn kwamen de kabinetten Balkenende en werd het integratiebeleid aangescherpt. Er werd niet meer gesproken over tweezijdige aanpassing, maar over verplichte inburgering en aanpassing aan Nederlandse normen. Cultuur en religie werden als obstakels gezien.

Dit beleid kreeg vooral vorm onder Rita Verdonk (VVD).  ‘Verdonk benadrukte sociaal-culturele thema’s zoals acceptatie van homoseksualiteit, man-vrouwverhoudingen, huiselijk geweld en genitale verminking.’ Het beeld dat van ‘IJzeren Rita’ vaak wordt neergezet vindt Palm te eenzijdig. ‘Verdonk was echt betrokken. Ze ging, in tegenstelling tot veel andere ministers, met iedereen in gesprek. Ze kwam naar bijeenkomsten, zelfs op zondagmiddagen, om het belang van gesprekken over deze onderwerpen te onderstrepen. Dat toonde haar commitment. Daarnaast lanceerde ze direct na de moord op Theo van Gogh het Breed Initiatief Maatschappelijke Binding, dat was toen belangrijk omdat het gericht was op het bevorderen van wederzijds begrip en het verkleinen van spanningen.’

Afschaffen minderhedenbeleid

Na Verdonk is er wat betreft Walter Palm nog maar één minister relevant geweest, dat was Piet Hein Donner. Deze CDA’er was in het eerste kabinet Rutte verantwoordelijk voor het afschaffen van het minderhedenbeleid, waaronder de overlegstructuur. Dit gebeurde onder druk van de PVV, gedoogpartner van het eerste kabinet Rutte.

‘Vrouwonvriendelijke en homovijandige uitingen binnen de islam worden wel geproblematiseerd, maar vergelijkbare uitingen binnen het christendom niet’

Na 2013 hadden de kabinetten volgens Palm geen cruciale instrumenten meer voor een effectief beleid. Hij benadrukt dat juist in complexe situaties, zoals rellen of maatschappelijke spanningen, een kanaal voor dialoog en signalering onmisbaar is. De gevolgen van dit gemis zijn volgens Palm duidelijk zichtbaar. ‘Neem de Toeslagenaffaire. Als het LOM nog had bestaan, hadden inspraakorganen tijdens overleggen tijdig aan de bel kunnen trekken en had een minister zoals Lodewijk Asscher signalen gekregen dat minderheden onevenredig hard werden getroffen. Dat had veel leed kunnen voorkomen.’

Ook tijdens de coronapandemie werd pijnlijk duidelijk hoe het ontbreken van deze structuren problemen verergerde. ‘Er was in minderhedengemeenschappen een enorm wantrouwen richting de overheid, bijvoorbeeld over vaccinaties. Het LOM had als brug kunnen fungeren om dat wantrouwen weg te nemen en draagvlak te creëren. In plaats daarvan zagen we gefragmenteerde en ineffectieve pogingen om mensen te bereiken. Staatssecretaris Nobel kan nu achter zijn bureau hard dingen roepen over integratie, maar als hij er met niemand over in gesprek kan, is hij een reus op lemen voeten.’

Palm benadrukt dat het gebrek aan duidelijke definities en instrumenten voor sociaal-culturele integratie een uitdaging vormt. ‘Er wordt gesproken over integratieproblemen. De sociaaleconomische integratie kun je prima definiëren, waarbij je ook belemmerende factoren als discriminatie moet meenemen. Maar bij culturele integratie gaat het vaak over vage waarden en is er snel sprake van selectieve verontwaardiging. Dan worden vrouwonvriendelijke en homovijandige uitingen binnen de islam wel geproblematiseerd en worden vergelijkbare uitingen binnen het christendom gebagatelliseerd. Of er wordt geschermd met begrippen als westerse waarden. Wat zijn dat? Is dat het kolonialisme, het slavernijverleden, de Holocaust? Zonder heldere definities is het moeilijk om effectief beleid te voeren.’

Zorgen over islamofobie