De misstanden rond de kinderopvangtoeslag zetten een schijnwerper op de uitwassen van ons systeem van wet- en regelgeving. Maar ook in het alledaags gebruik zorgt het Nederlandse stelsel voor aardig wat ellende. Voor een deel van de bevolking is het simpelweg te complex. Helemaal voor mensen die nieuw zijn in ons land.

‘Dagvaarding’ stond er met grote letters op geschreven. ‘U wordt via deze brief opgeroepen om voor de rechter te verschijnen’. Het schrijven viel eind 2020 op de mat van Shayma Nassri, die in 2017 vanuit Syrië naar Nederland kwam. In 2019 ontving ze facturen voor een zestal specialistische behandelingen die ze nodig had. Die stuurde ze keurig door naar de zorgverzekering, ze was er immers voor vergoed. Door miscommunicatie tussen de behandelaar, zorgverzekeraar en Shayma liep een rekening van een paar tientjes op tot honderden euro’s. Die kwam op het bordje van Shayma en ging er niet meer vanaf. Ze moest onmiddellijk met het geld over de brug komen, anders volgde een gang naar het gerechtshof. Dat kwam nog bovenop haar akkefietje met de Belastingdienst, door een kleine fout bij de aangifte.

In de knoop

Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker, luidt sinds jaar en dag de slogan van de Belastingdienst. Maar de invoering van het toeslagenstelsel in 2006 heeft het er niet eenvoudiger op gemaakt. Tel daar alle regels rond het zorgstelsel en lokale regelingen bij op, en je krijgt een knoop van wet- en regelgeving die veel Nederlanders niet meer kunnen ontwarren. Voor één op de vijf Nederlanders zijn de wetten te complex om goed na te kunnen leven, concludeerde in februari 2021 een onderzoekscommissie van Tweede Kamerleden in het rapport Klem tussen balie en beleid.

De verantwoordelijkheid voor het stelsel ligt bij het Rijk, maar gemeenten zien de gevolgen dagelijks in de praktijk, als burgers in de problemen komen. Elize Lanting van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VGN) bevestigt dit: ‘We zien een groep in Nederland die moeite heeft met hoe ingewikkeld het stelsel is.’

Voor bestaanszekerheid is een voorspelbaar en voldoende inkomen cruciaal. Daarvoor is een grote groep aangewezen op het toeslagenstelsel, met huurtoeslag, zorgtoeslag, kinderopvangtoeslag, kindgebonden budget, naast diverse andere landelijke en lokale tegemoetkomingen. Maar die regelingen leiden tot een onvoorspelbaar inkomen. Het systeem zorgt voor terugvorderingen, onduidelijke uitkomsten en een onevenwichtige relatie tussen burger en overheid. ‘Terwijl de meest kwetsbaren in de samenleving te maken krijgen met dit stelsel van inkomensvoorzieningen’, zegt Lanting. De VNG vindt het pijnlijk dat een systeem dat deze huishoudens financieel moet steunen juist extra financiële onzekerheid met zich meebrengt.

Ook de Nationale ombudsman maakt hier melding van. De ombudsman ziet veel mensen met financiële problemen voorbij komen. Het complexe stelsel wordt aangewezen als grootste oorzaak, naast het incassogedrag van schuldeisers. Maar liefst één op de vijf Nederlandse huishoudens heeft problematische schulden. Dit zijn meestal mensen met een laag inkomen dat wordt aangevuld via verschillende voorzieningen. Als daarvan iets wegvalt ontstaan er onmiddellijk problemen. Ook verandert de wetgeving regelmatig, waardoor zowel over- als ondergebruik van regelingen een structureel probleem is.

Nieuwkomers

Wat geldt voor veel Nederlanders, geldt al helemaal voor mensen die nieuw zijn in ons land, zoals statushouders. Het systeem van wet- en regelgeving is dusdanig complex dat zij snel in de problemen komen en schulden maken, zo blijkt uit onderzoek van Kennisplatform Integratie en Samenleving (KIS) uit 2018. Het belastingstelsel zet ze regelmatig op een dwaalspoor. Hetzelfde geldt voor het zorgstelsel, met onder meer het eigen risico, de online afhandeling en het verschil tussen restitutie- en naturapolissen.

Peter van Zoeren (Humanitas Utrechtse Heuvelrug) herkent de problematiek. Humanitas begeleidt vluchtelingen bij hun financiën en thuisadministratie. ‘Nieuwkomers begrijpen niet goed dat ze eerst geld van de overheid krijgen, bijvoorbeeld zorgtoeslag, en dan weer geld moeten betalen voor een zorgverzekering. Er zijn ontzettend veel potjes waaruit het geld vandaan komt, dat ook weer ergens naartoe moet.’ Ook komt het op verschillende dagen binnen. ‘Voor mensen die de taal nog niet helemaal machtig zijn, is het ontzettend moeilijk om bij te houden waar het allemaal voor is.’

‘Nieuwkomers begrijpen niet goed dat ze eerst geld van de overheid krijgen, bijvoorbeeld zorgtoeslag, en dan weer geld moeten betalen voor een zorgverzekering’

Ook Martijn van der Linden (Vluchtelingenwerk) ziet dit in de praktijk. Vrijwilligers van Vluchtelingenwerk helpen mensen met een verblijfsvergunning om hun leven administratief op orde te brengen in de eerste periode. ‘Je komt hier in Nederland, je hebt geen enkel netwerk, maar je moet van alles.’ Daar is hulp bij nodig, maar zelfs de Nederlandse vrijwilligers hebben moeite om die te bieden. ‘Regelmatig zitten zij daarbij met de handen in het haar door de bureaucratie waar ze mee te maken krijgen. Er zijn vindingrijke vrijwilligers die daar hun weg in vinden, maar soms staan we gewoon machteloos tegenover het systeem.’

Als voorbeeld noemt hij de toeslag voor alleenstaande ouders, de zogenaamde ALO-kop. Veel vluchtelingen reizen alleen of met een deel van het gezin vooruit, omdat de tocht naar Europa zeer gevaarlijk en duur is. Als alleenstaande ouder heb je recht op de toeslag. Maar bij gezinshereniging kan het recht met terugwerkende kracht vervallen, en moet al het geld worden terugbetaald. Tussendoor springt de gemeente soms bij. ‘Dat wordt dan een totale brei tussen de gemeente, COA, IND en Belastingdienst.’

Vrijwilligers spannen zich enorm in om de nieuwkomers te begeleiden bij hun eerste stappen in het Nederlandse bureaucratische landschap. Wel meldt het Sociaal Cultureel Planbureau (maart 2020) dat de informatie die statushouders krijgen daarom sterk kan wisselen. Sommigen treffen een actieve vrijwilliger met kennis van zaken, anderen hebben de pech dat ze van onvolledige of zelfs onjuiste informatie worden voorzien. Het moeilijke stelsel helpt de vrijwilligers in ieder geval niet mee.

Achtervolgd door aanmaningen

Shayma Nassri (30) raakte zelf verstrikt in een web van regelingen en betalingen. In haar geval ging het om zorgkosten. Na een heftige tijd in Syrië kwam ze als vluchteling in ons land terecht met haar man en dochter. Het begon allemaal in 2019, toen ze net anderhalf jaar in Nederland was. Ze had zes specialistische behandelingen gehad en kreeg een herinnering toegestuurd voor één van de sessies. Shayma diende de factuur meteen in bij haar verzekeraar. Drie maanden later volgde herinnering nummer twee, met een extra boete. Bij navraag bleek dat ze alleen de originele factuur had mogen indienen, niet de herinnering. Een fout die meteen door haar werd rechtgezet.

Exact een jaar later viel er weer een bericht op de mat. Een dagvaarding. De verzekeraar had één van de facturen niet uitbetaald. Die bleek voor haar nieuwe verzekeringsmaatschappij te zijn, die geen contract had met de behandelaar. De schrik zat er aardig in bij Shayma. De rekening van 680 euro kon ze niet betalen. Het bedrag was bijna de helft van haar bijstandsuitkering, waarvan ze maandelijks iedere cent nodig heeft. Maar opnieuw zat ze niet bij de pakken neer. Met het incassobureau kwam ze een betalingsregeling overeen en iedere maand maakte ze het afgesproken bedrag netjes over. Eén keer deed ze dat twee dagen later. ‘Ik wist niet dat je dit automatisch kon doen.’ Gevolg: nógmaals een brief met dreigende inhoud. Het restbedrag werd per direct ingevorderd, plus wederom een dikke boete. Anders werd ze voor de rechter gedaagd.

Shayma was inmiddels de wanhoop nabij. ‘Ik werd heel bang en moest huilen’, vertelt ze. Ze voelde zich achtervolgd door aanmaningen en dagvaardingen, in een tijd die al pittig was, met het opbouwen van een nieuw leven. ‘Ik had er echt last van. Uiteindelijk was ik twee hele jaren met deze facturen bezig. Met bellen, mailen, formulieren invullen.’ In totaal kreeg ze 55 pagina’s toegestuurd. ‘De brieven vond ik lastig te begrijpen. Er stond veel te veel informatie in en ik wist niet precies wat ze wilden.’ Naast het contact met de zorgverzekeraar en behandelaar ontving ze post van drie verschillende organisaties: financieel dienstverlener Famed, incassobedrijf Credios en deurwaarder Yards. Dat zorgde voor veel verwarring.

Cultuurverschillen

‘Nederland is echt een doolhof wat betreft regelgeving, helemaal als je die vergelijkt met de herkomstlanden van veel vluchtelingen’, zegt Martijn van der Linden. ‘En alles loopt hier via een scala aan organisaties. Het is in Nederland zo ingericht, dat je bij veel verschillende loketten moet zijn. Dat komt in hun eigen land meestal niet voor’, aldus Peter van Zoeren. ‘Daar is vaak één loket of één persoon die ze helpt met verschillende zaken. Hier is het heel erg versplinterd.’ Van Zoeren noemt dat het voor elke Nederlander al een ingewikkeld systeem is, ‘laat staan als je er niet mee bent opgegroeid, en er totaal nooit iets van hebt meegekregen’.

Shayma Nassri: ‘Ik vind het systeem heel erg moeilijk. Als je iets fout hebt gedaan, wordt dat meteen als een probleem gezien. Ik moet advocaat zijn om alles te kunnen begrijpen. Ik wist bijvoorbeeld niet dat ik belastingaangifte moest doen.’ In Syrië was ze dat niet gewend, legt ze uit. ‘En ik had daar geen zorgverzekering. Je kunt een verzekering afsluiten, maar dat is niet verplicht. Je betaalt de dokter direct, je krijgt geen facturen.’ Shayma Nassri schrok ook enorm van de dreiging met een rechtsgang. ‘In Syrië ben je dan een slecht persoon.’

Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) schrijft in maart 2020 specifiek over Syrische statushouders dat ze gemiddeld sterk gemotiveerd zijn om deel te nemen aan de Nederlandse samenleving, maar aanlopen tegen de ‘papiercultuur’ en communicatieproblemen met instanties. Websites van formele instanties zijn bijna altijd in het Nederlands geschreven, formulieren moeten in het Nederlands worden ingevuld. Het is dan ook niet verwonderlijk dat er voor vluchtelingen die met weinig of geen kennis van de Nederlandse taal aankomen veel informatie verloren gaat, aldus het SCP.

Shayma liep aan tegen de grote hoeveelheid formulieren, brieven en mails die ze moest invullen, schrijven en beantwoorden. ‘Sommige organisaties kon ik alleen via mail bereiken. In het Nederlands schrijven vind ik veel moeilijker dan bellen.’

‘Nederland is echt een doolhof wat betreft regelgeving, helemaal als je die vergelijkt met de herkomstlanden van veel vluchtelingen’

Dat het Nederlandse financiële systeem grotendeels digitaal is georganiseerd, vormde voor haar geen obstakel, als hoogopgeleide IT-student. Voor veel andere nieuwkomers is dat wel wennen, zeker als ze weinig ervaring hebben met computers in het land van herkomst. In het coronatijdperk werd het nog belangrijker om online de weg te kunnen vinden. Voor veel burgers was de overheid daardoor moeilijker bereikbaar, meldt de Ombudsman, terwijl ze die extra hard nodig hadden. ‘We merkten dat hier en daar een gemeentespreekuur dicht en dan weer open ging. Dat maakte het wel wat lastiger voor statushouders’, zegt Peter van Zoeren daarover. En hun eigen intakes vonden online plaats. Maar dat werkt niet goed, meent hij: ‘Je hebt toch dat fysieke contact nodig om elkaar goed te begrijpen.’

Naast overheid en organisaties waar statushouders op terug kunnen vallen, is contact met Nederlanders heel belangrijk. Het beperkte netwerk van veel statushouders staat naast hun sociale ook hun ‘financiële integratie’ in de weg. Onderzoekers van KIS stellen dat financiële en sociale zelfredzaamheid nauw met elkaar samenhangen. Statushouders vinden het echter lastig om echte relaties op te bouwen met Nederlanders (SCP, 2021). En schaamte over financiële problemen kan ervoor zorgen dat ze minder sociale contacten zoeken.

Oog voor de mens

Shayma ging iedere keer voortvarend te werk om haar situatie op te lossen. Dat is niet voor iedereen vanzelfsprekend. ‘In Nederland hebben we een cultuur waarin we zelf onze boontjes proberen te doppen, maar veel nieuwkomers zijn dat niet gewend’, zo zegt een professional in het onderzoeksrapport van KIS. Ook komen veel mensen niet meteen in actie, blijkt uit onderzoek van de WRR uit 2017. De overheid verwacht van burgers dat ze zelfredzaam zijn op het gebied van persoonlijke financiën. Maar mensen moeten de wet niet alleen kennen maar ook ‘kunnen’, zoals doelen kunnen stellen, in actie komen en om kunnen gaan met verleiding en tegenslag. Dit vermogen kan extra onder druk staan in periodes van spanning en stress, waar statushouders vaak mee van doen hebben, blijkt ook uit het onderzoek van de WRR.

Maar als er iets misgaat, kan een persoonlijke benadering het verschil maken. Peter van Zoeren meent dat organisaties nu niet makkelijk buiten de regels om kunnen werken: ‘Daardoor kijk je niet naar de persoon en verlies je door de bureaucratie het oog voor de mens. Het moet allemaal binnen de voorwaarden van bepaalde regelingen vallen voordat er iets uit kan komen.’ Overheidsorganisaties kunnen mensen die in de knel komen nu niet met maatwerk helpen, zo staat ook in het recente Tweede Kamer-rapport. En de noodzaak om dat te veranderen wordt breed gevoeld. ‘De meeste fouten worden onbedoeld gemaakt, niet vanwege bewuste fraude. Wees dus niet onverbiddelijk, maar beweeg mee met de betreffende burger’, adviseert de VNG.

‘Uiteindelijk was ik twee hele jaren met deze facturen bezig. Met bellen, mailen, formulieren invullen’

Shayma loste haar probleem een maand geleden zelf op. Zij en haar gezin moesten een tijdlang op een houtje bijten. Maar zo lukte het haar om de schuld in één keer af te betalen en de gang naar de rechter af te wenden. Er loopt nog wel een betalingsregeling met de Belastingdienst, om een vinkje dat ze verkeerd had gezet bij haar aangifte. Verdere behandelingen bij de specialist zijn van de baan. ‘Ik was nog niet klaar, maar ik wilde niet meer. Ik heb haar wel honderd keer gebeld over de facturen. Het leverde veel te veel stress op.’

Nog steeds is ze gespannen over de kwestie en bang dat er ooit weer een dagvaarding volgt. ‘Ik wil zeker weten dat ik er nu klaar mee ben. Zelf heb ik heel veel mails gestuurd. Ik heb gevraagd om één bevestiging, maar die heb ik nooit gekregen.’

Deze productie is mede mogelijk gemaakt door het Steunfonds Freelance Journalisten.

Dit artikel werd eerder gepubliceerd op de Kanttekening op 12 maart 2021.