In het Hoofdlijnenakkoord dat vorige week werd gepresenteerd staat dat het kabinet wil onderzoeken of en hoe het Nederlanderschap kan worden afgenomen van veroordeelde terroristen. Dit is een gevaarlijke tendens, vindt jurist en onderzoeker Christophe Paulussen.
Nationaliteit ontnemen is al mogelijk bij mensen met een dubbele nationaliteit. De nieuwe coalitie wil deze maatregel dus uitbreiden naar mensen met alleen de Nederlandse nationaliteit, veronderstelt Paulussen. Hij is verbonden aan het T.M.C. Asser Instituut, onderzoekscentrum voor internationaal en Europees recht en het Internationaal Centrum voor Contra-Terrorisme (ICCT).
Veroordeelde Syrië-gangers van wie de nationaliteit is afgenomen maar Nederland niet verlaten, verdwijnen in de illegaliteit en vormen daarmee een veiligheidsrisico. Hiervoor waarschuwden de gemeenten Rotterdam, Amsterdam, Utrecht en Den Haag al twee jaar geleden, in een brandbrief aan de minister van Justitie, Dilan Yesilgöz. Hoewel er sindsdien wordt nagedacht over een pilot om deze groep mensen toch in de gaten te houden, komt dit in de schaduw te staan van de nieuwe plannen, die de risicogroep alleen maar groter zouden maken.
Sinds 2013 zijn negentig Nederlanders die met jihadistische intenties naar Syrië en Irak zijn afgereisd, teruggekeerd naar Nederland. Zij kregen hier een gevangenisstraf en in sommige gevallen werd hun nationaliteit ontnomen – een maatregel die nu nog alleen kan worden genomen ten aanzien van mensen met twee of meer nationaliteiten – met het idee om ze later, als ongewenst vreemdeling, naar het land van de tweede nationaliteit te laten vertrekken.
Dit bleek echter niet altijd de realiteit. De mensen om wie het ging – in een recent rapport van het ICCT in Den Haag wordt gesproken over 29 ontnemingszaken – hebben veelal een Marokkaanse nationaliteit. Marokko weigert echter de oud-Syriëgangers op te nemen. Het gevolg is een groep mannen en vrouwen die niet langer onderdeel zijn van de maatschappij in Nederland of in Marokko. En juist hierdoor zouden zij kunnen terugvallen op hun oude netwerk van jihadisten, denken de gemeenten.
Vormen deze mensen een gevaar?
‘De NCTV (Nationale Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid) heeft al eerder aangegeven: deze situatie zou mogelijk kunnen leiden tot een verhoogde dreiging tegen de nationale veiligheid. Ik heb geen enkele reden om te twijfelen aan dit logische oordeel’, zegt Paulussen.
‘Mensen die in de illegaliteit in Nederland verdwijnen, verdwijnen uit het zicht’
Een van de bekendste onderzoekers op het gebied van zogenaamde ‘foreign fighters’, David Malet, liet ook al weten op basis van zijn eigen onderzoek dat je het initiatief moet behouden. Hij schreef: ‘Keep your friends close and your enemies closer’ (Houd je vrienden dichtbij, en je vijanden nog dichter bij). Paulussen begrijpt deze redenering: ‘Als je kijkt naar de aanslagen in Parijs in november 2015, dan zie je dat verschillende aanslagplegers buiten het zicht van de autoriteiten waren teruggekeerd uit het Midden-Oosten. Mensen die in de illegaliteit in Nederland verdwijnen, verdwijnen ook uit het zicht.’
Wat weten we over deze mensen? Wat hebben ze gedaan?
‘Het probleem is dat we in sommige gevallen niet weten wat ze precies hebben gedaan. Het is namelijk heel lastig voor officieren van justitie om te bewijzen wat er gebeurt in een chaotische conflictsituatie. Om deze reden zie je dat veel officieren, ook in het buitenland, deelname aan een terroristische organisatie ten laste hebben gelegd. Dat is makkelijker te bewijzen dan bijvoorbeeld een oorlogsmisdrijf.
‘Daar staat tegenover dat de straf hiervoor lager is en veroordeelden relatief snel weer op vrije voeten komen. Deze relatief lage straf, plus de onduidelijkheid wat er nu precies is gebeurd in Syrië en/of Irak, is waarschijnlijk de reden dat de Nederlandse overheid denkt: we vertrouwen het niet helemaal, we moeten toch ook een bestuurlijke maatregel opleggen.’
Een bestuurlijke maatregel, wat is dat?
‘Dat is een preventieve maatregel tegen mensen van wie een gevaar voor de nationale veiligheid uitgaat, maar die strafrechtelijk (nog) niets verweten kan worden. Je kan dan denken aan een contactverbod. Of een verbod om een bepaald gebied te betreden, zoals bijvoorbeeld een bepaalde moskee, waar extremistische recruiters aanwezig zouden kunnen zijn. En dus ook het ontnemen van nationaliteit.’
Inderdaad, de minister van Justitie en Veiligheid heeft van een aantal mensen de nationaliteit ontnomen, maar in slechts vijf gevallen leidde dit tot een vertrek uit Nederland. Kan je dit zien als een effectieve maatregel?
‘Ik zie het ontnemen van nationaliteit als pure symboolpolitiek. Spierballentaal, om te laten zien dat deze mensen niet meer bij Nederland horen, en dus Nederland uit moeten. Ik denk dat veel politici vooral denken: not on my watch. Dat ze er oprecht voor willen zorgen dat Nederland veilig is in de tijd dat ze aan de knoppen zitten. Want stel je voor dat een Syriëganger na zijn/haar veroordeling in Nederland een aanslag pleegt. Dan komt er natuurlijk heel veel kritiek richting de autoriteiten, inclusief de verantwoordelijke bewindspersonen. Daarom schuiven politici dit probleem het liefst van zich af.
‘Hiermee is het probleem niet opgelost, maar doorgeschoven’
Hoewel dit politiek misschien dus wel begrijpelijk is, is hiermee het probleem natuurlijk niet opgelost, maar slechts doorgeschoven. Gevolg van deze aanpak is dat je potentieel gevaarlijke mensen het probleem maakt van andere landen. Een ander land moet de verantwoordelijkheid maar nemen over iemand die jij ziet als een risico. Dat idee – we gooien ons probleem over de schutting en hopen dat het zo verdwenen is – is vanuit een moreel oogpunt zeer verwerpelijk.’
En in het geval van Marokko zie je dat er nóg grotere problemen ontstaan, als het land weigert deze mensen op te nemen.
‘Ik snap de Marokkaanse autoriteiten wel. Waarom zouden zij moeten zorgen voor onze probleemgevallen? Bovendien moet je je afvragen waar mensen het veiligst kunnen terugkeren in de samenleving. Dat moet je doen in het land waar de persoon in kwestie de sterkste band mee heeft. Er zijn meerdere gevallen bekend van westerse landen die de nationaliteit afnemen van mensen terwijl deze geen of een flinterdunne band hebben met het land van (vermeende) tweede nationaliteit. Ze spreken de taal soms niet, hebben er geen familie, sociaal netwerk etc. Shamima Begum, de Britse tiener die zich aansloot bij IS, is misschien wel het beste voorbeeld: haar Britse nationaliteit werd ontnomen met het argument dat dit mogelijk was (en niet tot staatloosheid zou leiden) omdat ze de Bengaalse nationaliteit kon verwerven via haar moeder. Maar Begum zou zelfs niet eens in Bangladesh geweest zijn. Hoe kan zo iemand daar veilig rehabiliteren en re-integreren?
‘Dit leiden tot een verhoogde dreiging tegen de nationale veiligheid’
‘Stel dat niet de westerse landen, maar de landen van tweede nationaliteit als eerste de nationaliteit zouden ontnemen en zouden aangeven: ze zijn nu jullie probleem. Hoe zouden wij daar dan op reageren? Daar lijkt niet goed over te zijn nagedacht.
‘Marokko heeft nu besloten deze mensen niet meer terug te nemen, terwijl ze ook bij ons geen aanspraak meer hebben op voorzieningen. Het gevolg is dat deze groep in Nederland in de illegaliteit belandt en we geen zicht meer hebben op potentieel gevaarlijke mensen. Zoals de NCTV al aangaf, kan dit leiden tot een verhoogde dreiging tegen de nationale veiligheid.’
Hadden deze mensen wel toegang tot een reclasseringstraject, zoals anderen die hun gevangenisstraf hebben uitgezeten?
‘Ook ex-jihadisten hebben toegang tot reclassering. Maar op het moment dat de Nederlandse nationaliteit wordt ontnomen, wordt alles afgebroken. Opeens kunnen ze geen gebruik meer maken van voorzieningen.
‘Dit leidt tot veel frustratie. Bij de officieren van justitie, die mogelijk nog bezig zijn met een (andere) strafzaak, want zo kan iemand niet berecht worden voor zijn/haar daden, en dat is weer een klap in het gezicht van de slachtoffers. Maar ook bij de mensen van de reclassering zelf, die bezig waren om iemand veilig te laten terugkeren in de samenleving. We zouden vertrouwen moeten hebben in onze professionals. Goede begeleiding is heel belangrijk. Critici zeggen: waarom moeten wij deze mensen helpen als zij zich hebben aangesloten bij een terroristische organisatie? Maar wat willen we nu precies? Een veilige samenleving toch? Dan moet je alles op alles zetten om te voorkomen dat potentieel gevaarlijke mensen van de radar verdwijnen.’
Nu kan de maatregel alleen worden toegepast ten aanzien van personen met een dubbele nationaliteit. Wat vindt u hiervan? En van de plannen van de fracties van PVV, VVD, NSC en BBB om de maatregel uit te breiden?
‘Het ontnemen van nationaliteit van iemand met een enkele nationaliteit leidt tot staatloosheid, hetgeen volgens het internationaal recht vermeden moet worden. Het kan dus inderdaad alleen worden toegepast bij mensen met twee of meer nationaliteiten.
‘Het probleem van deze maatregel is dat deze twee klassen burgers creëert: een voor Nederlanders met een enkele nationaliteit (die kunnen worden aangepakt op de ‘gewone’ manier) en een voor Nederlanders met een dubbele nationaliteit (aan wie deze zeer vergaande maatregel kan worden opgelegd). Nu is het zo dat minderheidsgroepen disproportioneel door deze maatregel worden getroffen. Zo vertegenwoordigen Nederlanders met een Marokkaanse of Turkse achtergrond bijna de helft van alle Nederlanders met een dubbele nationaliteit, terwijl elke groep apart niet meer dan 2,5 procent van de totale Nederlandse bevolking vertegenwoordigt. We moeten niet het effect onderschatten van het feit dat zo groepen disproportioneel worden geraakt, niet omdat ze zwaardere misdrijven hebben gepleegd, maar enkel en alleen omdat ze meer dan één nationaliteit hebben. Dit is meten met twee maten. En uitsluiting, marginalisering en (vermeende) discriminatie kunnen juist een van de factoren zijn die een rol kunnen spelen bij radicalisering. Dit is de beruchte ‘terrorist trap’, waar autoriteiten vooral niet in moeten trappen.
‘De minst vergaande maatregel moet gekozen worden’
‘Bovendien, en nu wordt het wat juridisch, geeft het internationaal recht aan dat elke inbreuk tegen de mensenrechten noodzakelijk en proportioneel moet zijn. Ook moet de minst vergaande maatregel gekozen worden. Gebeurt dat niet, dan is een maatregel arbitrair en daarmee onrechtmatig. En daar gaat het bij deze maatregel fout in mijn optiek.
‘Stel, twee Nederlanders gaan naar Syrië, sluiten zich aan bij een terroristische organisatie en gedragen zich identiek. De een heeft alleen de Nederlandse nationaliteit, de andere zowel de Nederlandse als de Marokkaanse nationaliteit. In dat geval kan van die laatste persoon de nationaliteit ontnomen worden. Niet omdat hij een groter veiligheidsrisico vormt of meer betrokken is geweest bij misdrijven, maar enkel en alleen omdat hij een tweede nationaliteit heeft. De eerste persoon zal echter via de normale procedures behandeld worden, bijvoorbeeld middels berechting en oplegging van minder vergaande bestuurlijke maatregelen, zoals een contact- of gebiedsverbod. Als dat voor die persoon mogelijk is, dan is dat volgens mij dus ook mogelijk voor die persoon met een dubbele nationaliteit.
‘De plannen van de fracties van PVV, VVD, NSC en BBB om nationaliteit te ontnemen bij veroordeelde terroristen, ook als deze maar één nationaliteit heeft, gaan nog verder: dit zal leiden tot staatloosheid en druist dus volledig in tegen het internationaal recht.’
Wat zou volgens u wel een gepaste maatregel zijn?
‘Een contactverbod, of een gebiedsverbod vind ik passender, afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Het ontnemen van de nationaliteit is een zeer vergaande maatregel die gevolgen heeft voor verschillende mensenrechten. Je nationaliteit geeft je de mogelijkheid om te werken, te wonen, een burger te zijn. De bekende filosoof Hannah Arendt sprak over het recht om rechten te hebben. Er wordt daarom ook wel gezegd dat ontneming van de nationaliteit tot een civil death (civiele dood) leidt. Bovendien maakt nationaliteitsontneming, zoals eerder aangegeven, het onmogelijkheid voor hulpverleners om mensen weer veilig te laten terugkeren in de samenleving. Dus niet alleen vanuit een moreel en internationaalrechtelijk perspectief, maar ook vanuit een veiligheidsperspectief is dit een zeer problematische maatregel.’
Wordt er naar u geluisterd?
‘Ik geef vaak onderwijs op dit onderwerp aan professionals werkzaam in de terreurbestrijding in Nederland. De grote meerderheid van mijn cursisten deelt de mening dat het veiliger is voor Nederland om het initiatief te behouden, mensen gecontroleerd terug te laten komen, gewone (strafrechtelijke) procedures te volgen en bij bestuurlijke maatregelen geen gebruik te maken van nationaliteitsontneming. Dit zijn de mensen uit de praktijk die weten wat er echt speelt en wat de gevolgen zijn van bepaalde maatregelen. Daar zit het probleem niet. Het probleem zit bij de politiek.
‘In de wereld van terrorismebestrijding neemt de emotie het helaas vaak over van de ratio’
‘Uiteraard probeer ik ook de politiek te bereiken: ik heb presentaties gegeven, opiniestukken geschreven en stukken ingediend om mijn visie te geven over bepaalde wetsvoorstellen, Ook ben ik in juni 2021 uitgenodigd voor een rondetafelgesprek in de Tweede Kamer over de dreiging van Syriëgangers voor de nationale veiligheid en mocht ik datzelfde jaar ook in debat gaan, in de Balie in Amsterdam, met onder meer Dilan Yesilgöz-Zegerius, toen nog geen minister van Justitie en Veiligheid maar VVD-Kamerlid. Maar je kan met nog zoveel cijfers en bewijs komen, in de wereld van terrorismebestrijding neemt de emotie het helaas vaak over van de ratio. Het is de taak van onderzoekers om met ‘evidence-based’ inzichten te blijven komen en in dit geval te blijven pleiten voor maatregelen die vanuit een moreel, internationaalrechtelijk en veiligheidsperspectief de beste oplossing zijn.
De Kanttekening heeft het ministerie van Justitie en Veiligheid om commentaar gevraagd, maar dat heeft niet gereageerd. Aan NOS en Nieuwsuur heeft het ministerie laten weten dat er een landelijke pilot komt om de voormalige Nederlanders toch in de gaten te houden. Die pilot is nog niet van start gegaan. Het is bovendien maar de vraag of deze plannen zullen standhouden in de komende kabinetsperiode. Inmiddels zijn de gemeenten gestopt met het volgen van de ex-jihadisten en leggen ze de verantwoordelijkheid voor eventuele veiligheidsrisico’s bij het Rijk.
