Hulpverlening aan ongedocumenteerden niet strafbaar stellen en ongedocumenteerden wel; het kan eigenlijk niet. Dit is de strekking van het advies van de Raad van State dat begin deze week gepubliceerd werd.

Het was al het tweede advies van deze strekking dat de Afdeling uitbracht over het veelbesproken voorstel om illegaal verblijf in Nederland strafbaar te stellen. Nadat uit het eerste advies was gebleken dat strafbaarstelling van illegaal verblijf in Nederland betekende dat ook hulp verlenen aan ongedocumenteerden strafbaar werd, liet de demissionair minister van Asiel David van Weel een nieuwe versie van het wetsvoorstel schrijven – de novelle. Deze liet hij opnieuw door de Afdeling beoordelen, waarop die wederom benadrukte dat het strafrecht simpelweg niet zo in elkaar zit.

De Afdeling legt dat als volgt uit. De regering wil medeplegen en medeplichtigheid uitsluiten, maar dit kan niet volgens het strafrecht. ‘Het Wetboek van Strafrecht kent zo’n uitsluitingsgrond niet’, schrijft zij in reactie op de novelle. Het is wellicht mogelijk om hulpverlening aan ongedocumenteerden als overtreding te definiëren, in plaats van als strafbaar feit. Dit is in de herziene versie van het wetsvoorstel echter niet gebeurd. De Afdeling vraagt de regering dan ook om een toelichting over ‘hoe deze oplossing zich verhoudt tot de systematiek van het strafrecht’.

‘Wat er niet staat, maar de Afdeling eigenlijk wil zeggen, is: gewoon niet doen’, zegt Carolus Grütters, research fellow bij het Centrum voor Migratierecht van de Radboud Universiteit. ‘Als ik het even metaforisch mag zeggen: het strafrecht bestaat uit hamers en spijkers, en met dit wetsvoorstel introduceert de regering een schroef. Als ze dit echt willen, zal er het een en ander verbouwd moeten worden.’

‘Wat de Afdeling eigenlijk wil zeggen, is: gewoon niet doen’

Maar in plaats van een verbouwing lijkt er eerder sprake van een pop-uptent. Het wetsvoorstel werd als onderdeel van de asielnoodmaatregelenwet vlak voor het zomerreces door de Tweede Kamer geloodst. Toen het bewustzijn groeide dat dit grote implicaties zou hebben voor de vele hulpverleners die zich inzetten voor een waardig bestaan van mensen zonder verblijfspapieren, werd een improvisatorische noodoplossing geopperd. De wet zou worden aangepast op dit specifieke punt, terwijl het voorstel alvast naar de Eerste Kamer ging.

Geen sprake dus van een bouwplan, ontwerptekening of ook maar enig overleg. Deze ergernis klinkt ook door in het advies van de Raad van State, dat stelt dat ‘de voorbereiding van de voorgestelde strafbaarstelling van illegaal verblijf niet zorgvuldig is geweest en dat een volwaardige en integrale weging van alle relevante belangen en overwegingen niet heeft plaatsgevonden’.

Bovendien reageerde Van Weel laconiek op dit advies door te stellen ‘blij te zijn’ met het oordeel van de Raad van State. Hij meent dat hij de wet alsnog door het parlement kan loodsen, door middel van een toelichting op de wet waarin wordt uitgelegd waarom hulpverleners niet strafbaar zijn.

‘Volgend jaar gaat het EU-migratiepact in’

Toch is de reactie van de Raad van State ook hoopvol, vindt Rian Ederveen van het Landelijk Ongedocumenteerden Steunpunt (LOS). ‘Eigenlijk is de route die het wetsvoorstel nu aflegt onbegaanbaar geworden.’ Bovendien zit de timing niet mee voor dit wetsvoorstel, gaat ze verder. ‘Volgend jaar gaat het EU-migratiepact in, en er zijn veel mensen die zeggen: doe het dan in één keer goed. Ik kan me goed voorstellen dat deze wetgeving niet ingevoerd wordt voor die tijd.’

En dan is er nog de wisseling van de wacht, redeneert ze. ‘Er is straks een nieuwe regering, die misschien weer anders naar het voorstel kijkt. Het is geen wenselijk voorstel voor D66, in ieder geval. Om te voorkomen dat het nu toch door de Tweede Kamer wordt behandeld, kan het zijn dat het als controversiële wetgeving wordt verklaard. Dan moet het blijven liggen tot er een nieuwe regering is gevormd, en dat zou gunstig zijn.’

LOS en tal van andere organisaties hebben hun krachten inmiddels gebundeld in het bondgenootschap Stop de Asielwetten. Ook de Pauluskerk in Rotterdam, die van oudsher hulp biedt aan ongedocumenteerden, is onderdeel van dit bondgenootschap. ‘We doen een klemmend beroep op het gezond verstand van alle politieke partijen. Wie deze wet steunt, bewijst Nederland een slechte dienst’, zegt  predikant en directeur van de kerk Martijn van Leerdam.

Beeld: Petrus in het Land

‘Over de Pauluskerk zelf maken we ons niet zo druk. We zijn wel gewend om tegen de stroom in te roeien. Het gaat niet om de Pauluskerk of om welke hulporganisatie dan ook. Het gaat om mensen die hulp nodig hebben’, zegt leerdam en hierin vinden veel hulporganisaties elkaar. ‘Wat ons betreft is het belangrijkste dat ongedocumenteerden zelf niet strafbaar worden. Dat lost namelijk helemaal niets op. Elke hulpverlener weet dat als deze mensen strafbaar zijn, ze uit het zicht verdwijnen. Dan wordt het heel lastig om hulp te verlenen’, zegt Ederveen.

Symboolpolitiek

Het kabinet hoopt met de maatregel te ontmoedigen dat derdelanders die geen verblijfsrecht (meer) hebben in Nederland blijven. Naar schatting zijn er 23.000 tot 58.000 ongedocumenteerde migranten in Nederland. Maar veel van hen kunnen niet terug naar hun land van herkomst, bijvoorbeeld omdat ze niet de juiste papieren hebben of omdat hun regering niet meewerkt.

‘Bij ongedocumenteerden of ‘illegalen’ denken veel mensen aan nieuwkomers, maar veel ongedocumenteerden zijn gewoon in Nederland geboren. Of ze verblijven hier al tientallen jaren lang. Zij zijn Nederlandser dan ik. Velen van hen bevinden zich nu al in een zeer kwetsbare positie. Naar wie moeten zij toe als zij worden beroofd, mishandeld of uitgebuit?’ vraagt Leerdam zich af.

‘De problemen voor mensen zonder geldige papieren blijven bestaan, ook met deze aanpassing’

Hulpverleners zijn het er over het algemeen over eens dat het strafbaar stellen van illegaal verblijf niet zal leiden tot vrijwillig vertrek. ‘De problemen voor mensen zonder geldige papieren blijven bestaan, ook met deze aanpassing. De strafbaarstelling heeft als gevolg dat basisrechten worden geschonden’, aldus LOS. Grütters noemt de maatregel dan ook symboolpolitiek. ‘In de praktijk haalt dit niet zoveel uit, behalve dat de bed-bad-broodregeling zich nu verplaatst naar de gevangenis. Ongedocumenteerden komen na enige tijd bovendien weer vrij en komen dan weer in hetzelfde circuit terecht.’

Vragen over nut en noodzaak

Ook volgens de Afdeling roept de strafbaarstelling wezenlijke vragen op over nut en noodzaak, uitvoerbaarheid en samenhang met bestaande wetgeving. ‘In bepaalde situaties is illegaal verblijf van vreemdelingen op dit moment al strafbaar, bijvoorbeeld als iemand een inreisverbod heeft of ongewenst is verklaard’, stelt zij. Daar voegt zij aan toe dat ook in bestaande wetgeving geen uitzondering wordt gemaakt voor hulpverleners.

De Afdeling adviseert de regering om in de toelichting bij de novelle in te gaan op de verhouding tussen de nieuwe strafbaarstelling en de bestaande strafbaarstellingen, en zo nodig het wetsvoorstel hierop aan te passen.