Na de uitbraak van de burgeroorlog, bijna tien jaar geleden, hebben veel landen de diplomatieke betrekkingen met Syrië verbroken. Inmiddels zoeken sommige landen weer toenadering tot het regime van president Assad. Het verschuiven van de machtsverhoudingen, waaronder ook het optreden van Turkije in de regio, speelt een belangrijke rol.

Toen de regering van de Syrische president Bashar al-Assad in het voorjaar van 2011 de opstanden tegen zijn bewind met geweld begon neer te slaan en een burgeroorlog uitbrak, sloten veel landen hun ambassades. Diplomaten werden teruggetrokken – niet alleen vanwege de veiligheidssituatie, maar ook om tegen de onderdrukking en het geweld te protesteren. Verschillende landen, waaronder ook Nederland, steunden in de oorlog de oppositie en eisten het vertrek van president Assad. De Arabische Liga heeft het lidmaatschap van Syrië opgeschort en sancties ingesteld.

Tien jaar later is Assad nog steeds aan de macht en heeft de regering de meeste gebieden weer heroverd op de oppositie. De oorlog lijkt daarmee – voor nu – gewonnen door het regime. In de afgelopen jaren heeft een kleine groep Arabische landen de diplomatieke betrekkingen met het regime weer hersteld. Ook sommige Europese landen lijken weer bereid te zijn het regime te accepteren, zelfs als Assad aan de macht blijft.

Na bijna tien jaar isolatie en sancties spreken experts van een trend tot normalisering van de banden met de regering van president Assad. In 2018 hebben de Verenigde Arabische Emiraten (VAE), die in het verleden de oppositie steunden, hun diplomatieke vertegenwoordiging weer geopend. Oman heeft in oktober een ambassadeur naar Damascus gestuurd.

Griekenland heeft in 2020 een speciaal gezant voor Syrië benoemd. Ook andere Europese landen, waaronder Hongarije en Oostenrijk, schijnen bereid te zijn tot een toenadering.

Naast de opening van ambassades wordt door sommige landen ook gesproken om Syrië weer tot de Arabische Liga toe te laten. Egypte probeert volgens mediaberichten achter de schermen verschillende landen ervan te overtuigen diplomatieke banden te herstellen en Syrië terug te laten keren naar de internationale gemeenschap.

Het verbreken van de banden met de Syrische regering was onder regeringen vooral in het Midden-Oosten altijd al omstreden, en het Assad-regime was dan ook op geen moment volledig geïsoleerd. Irak en Oman bijvoorbeeld bleven neutraal. Tunesië, Algerije en Egypte staan positiever tegenover Assad en hebben zich al in 2019 voor de terugkeer van Syrië in de Arabische Liga ingezet.

De Europese Unie en de VS zijn nog altijd tegen het regime en zien geen toekomst met Assad. Onder Europese landen groeit echter de verdeeldheid: terwijl Griekenland en Cyprus toenadering zoeken, blijven andere landen, met name Nederland, Frankrijk en Duitsland, volhouden dat er een transitie moet plaatsvinden naar een nieuwe regering zonder Assad.

Een belangrijke reden voor de toenemende normalisering van de relatie met de regering-Assad is het besef dat het regime de oorlog voorlopig gewonnen heeft en niet zal vertrekken. De toenadering is voor sommige landen daarom een pragmatische keuze. Na tien jaar oorlog en achteruitgang in Syrië en de nabije omgeving – het land is sinds 2011 meer dan 80 procent van de inkomsten kwijtgeraakt – is het belangrijk zich weer op de toekomst te richten. Assad wordt in deze afweging geaccepteerd, omdat een verdere neergang als een nog slechter alternatief wordt gezien.

Daarnaast bestaan er voor de verschillende landen uiteenlopende individuele redenen om hun banden met de regering weer te versterken. Buurlanden Jordanië en Libanon worden door de gevolgen van de oorlog hard geraakt. Zij moesten veel vluchtelingen opnemen en kampen met economische problemen. Een opening richting Syrië en een snelle wederopbouw van het land zouden tot economische groei leiden, waarvan zij economisch zouden profiteren. Daarnaast zou een normalisering van de situatie in Syrië de terugkeer van vluchtelingen mogelijk maken.

Landen als Bahrein en de VAE willen volgens Midden-Oosten-deskundige Giorgio Cafiero de invloed van Iran in de regio terugdringen, waarmee zij op gespannen voet staan. Iran steunt Assad onder meer door de opbouw van milities en het trainen van strijders. Deze landen hopen dat betere betrekkingen met Assad diens relatie met Iran zal ondermijnen – zij beschikken immers over de financiële middelen die het regime nodig heeft, maar die Iran niet kan bieden.

Andere experts zien vooral economische redenen voor de toenadering. Landen als de VAE zien kansen voor handel en voor investeerders, schreef politicoloog Joseph Daher in een analyse voor het European University Institute. Maar omdat belangrijke delen van de Syrische economie in handen zijn van vertrouwelingen van Assad zijn banden met zijn regime noodzakelijk voor de toegang tot de economie.

Welke rol speelt Turkije?

Turkije heeft haar macht in de regio in de afgelopen jaren steeds verder uitgebreid. Ankara heeft gebieden in het Noorden van Syrië bezet en onder Turkse controle gebracht. De regering van president Recep Tayyip Erdogan wil daarmee voorkomen dat het gebied onder de Koerdische Syrian Democratic Forces (SDF) valt en er mogelijk een Koerdische staat ontstaat. Bovendien zou het gebied in de ogen van de regering als vestigingsplek voor Syrische vluchtelingen kunnen dienen die nu in Turkije leven.

Behalve in Syrië treedt Turkije ook in andere conflicten steeds assertiever op. In de oorlog in Nagorno-Karabach heeft het Azerbeidzjan geholpen en in Libië heeft Ankara Turkse troepen en Syrische huurlingen ingezet om de door de VN erkende overgangsregering te steunen. In de Middellandse Zee hebben Turkse plannen om naar gas te boren in 2020 tot ernstige diplomatieke confrontaties met Griekenland geleid.

Vooral Athene is bezorgd over het optreden van Turkije en zoekt daarom partners om gezamenlijk tegenwicht te bieden. Sterkere banden met Syrië, dat zich door de uitbreiding van Turkije eveneens bedreigd voelt, hebben volgens analist Cafiero als geopolitiek doel de invloed van Turkije terug te dringen, onder het motto ‘de vijand van mijn vijand is mijn vriend’.

Daarnaast versterkt Griekenland volgens Cafiero met een open houding richting Damascus ook de banden met landen als Egypte en de VAE. Zij onderhouden al langer contacten met de Syrische regering en delen de Griekse zorgen over het optreden van Turkije.

Het assertieve Turkse buitenlandbeleid leidt zo tot het ontstaan van een groep landen die zich tegen Turkije opstellen en bereid zijn Assad te accepteren. Ankara draagt op die manier dus bij aan het smelten van de isolatie van Assad – precies het tegenovergestelde van wat Turkije in Syrië wilde bereiken.

Welke gevolgen heeft deze toenadering?

Een direct gevolg van het herstel van diplomatieke betrekkingen is de terugkeer van het regime in de internationale gemeenschap. De status als internationale paria raakt Assad daarmee steeds meer kwijt.

Er wordt niet alleen een groeiende verdeeldheid binnen de EU zichtbaar, maar ook tussen de nabije regio van Syrië en de rest. Landen als Jordanië, Libanon, Griekenland en Cyprus – waar het noordelijke, door Turkije geclaimde deel van het eiland 2019 zelfs door een raket uit Syrië werd geraakt – ondervinden de gevolgen van de oorlog en zien zich tot pragmatische keuzes genoodzaakt.

‘Het merendeel van de EU daarentegen, en in het bijzonder landen als Duitsland en Frankrijk die de richting bepalen, ondervindt op dit moment weinig directe negatieve gevolgen van het conflict’, zegt Erwin van Veen, onderzoeker bij Instituut Clingendael. De ‘Islamitische Staat’ is verslagen, foreign fighters worden niet gerepatrieerd en de instroom van vluchtelingen is door de Turkije-deal gestopt. Een koerswijziging van de EU met als doel nauwere banden is daarom volgens hem daarom onwaarschijnlijk.

Landen die wel toenadering tot Assad zoeken dreigen bovendien zelf het sanctie-regime ingezogen te worden. Amerikaanse wetgeving – de zogenoemde ‘Caesar Act’, die in juni in werking is getreden – maakt een aanscherping van sancties mogelijk tegen iedereen die met de Syrische regering zaken doet. Daarmee worden dus ook ondernemers uit andere landen, bijvoorbeeld de VAE, een potentieel doelwit. Tot nu toe heeft de Amerikaanse regering geen sancties tegen burgers van bevriende landen ingesteld, maar de Caesar Act stelt de verhoudingen tussen die landen, de VS en Syrië op scherp.

Hoe kijkt Nederland tegen de ontwikkelingen aan?

Nederland heeft in maart 2012 de diplomatieke banden met het Assad-regime verbroken. Sindsdien heerst er onder vrijwel alle betrokkenen in Den Haag consensus over de isolatie van de huidige regering. Nederland volgt daarmee de gezamenlijke lijn van de EU, die naar een transitie zonder Assad streeft.

Eind 2019 probeerde het CDA de discussie te openen over de vraag of de betrekkingen met Syrië hersteld moeten worden. Kamerlid Martijn van Helvert stelde voor om de samenwerking op een laag niveau te herstellen, bijvoorbeeld voor consulaire zaken. Alleen door Syrië uit de internationale isolatie te halen, beargumenteerde hij, zou aan de wederopbouw begonnen en aan de terugkeer van vluchtelingen gewerkt kunnen worden. Andere partijen reageerden fel, en het plan verdween weer.

‘Assad heeft zijn handen zo vuil gemaakt, dat het herstellen van de banden met hem eigenlijk onmogelijk is’

Nu het regime de strijd op het slagveld voorlopig gewonnen heeft, komen de EU en daarmee ook Nederland echter klem te zitten: er bestaat voor Assad geen reden meer om over de toekomst te onderhandelen, zoals de EU wil. Tegelijk is ook het accepteren van zijn regering geen serieuze optie: ‘Assad heeft zijn handen zo vuil gemaakt, dat het herstellen van de banden met hem eigenlijk onmogelijk is. Hiermee legitimeer je immers het bloedbad’, aldus onderzoeker Van Veen. Behalve gerichte sancties en vervolging waar mogelijk rest er volgens hem alleen het consistent steunen van de oppositie, om daardoor enige druk in stand te houden op de regering-Assad.

Nederland heeft ondertussen nog een juridisch signaal afgegeven. In september heeft het kabinet aangekondigd de Syrische staat aansprakelijk te stellen voor foltering en andere mensenrechtenschendingen. Den Haag heeft Damascus formeel op haar verplichtingen onder het VN-antifolterverdrag gewezen en een einde van het geweld geëist. Mocht de Syrische regering zich er niets van aantrekken, dan kan Nederland overgaan tot arbitrage, of zelfs naar het Internationaal Gerechtshof stappen. Het feit dat Nederland een juridische procedure tegen Syrië is begonnen, zal volgens Van Veen ook invloed op de diplomatieke betrekkingen in de toekomst kunnen hebben.