Terwijl de wereld met afschuw kijkt naar de jacht op migranten door ICE-agenten in de VS, breidt Europa stilletjes de macht uit van zijn eigen grensagentschap: Frontex. Critici waarschuwen dat de checks and balances ontbreken. Mensenrechtenschendingen zijn nu al aan de orde van de dag.

Frontex Kills for Europe, staat op het spandoek van Abolish Frontex dat de header van hun website vult. Of korter: Frontex kills. Voor de activisten van dit internationale gezelschap staat het als een paal boven water: Frontex is verantwoordelijk voor de dood van tienduizenden migranten die Europa probeerden te bereiken. Verdronken in de Middellandse Zee, neergeschoten aan de grens, overleden door zelfmoord in detentiecentra of gemarteld en gedood na deportatie. Wat in 2004 werd opgericht om de buitengrenzen van Europa te bewaken, is uitgegroeid tot een heuse killing machine, stellen critici.

Ze zijn niet de enigen. Al tijden zwelt de kritiek op het Europese agentschap aan. Ngo’s, onderzoeksjournalisten, advocaten en onderzoekers kaarten al enkele jaren aan dat Frontex betrokken is bij ernstige mensenrechtenschendingen. Migranten krijgen te maken met illegale pushbacks, geweld en afpersing en hebben vaak geen poot om op te staan. Dit is in strijd met Europese regelgeving; bovendien blijkt die regelgeving niet toereikend om mensenrechtenschendingen te beteugelen. Het probleem is niet alleen Frontex, maar vooral ook de ontwerpers van het monster dat Frontex is geworden: de Europese Unie zelf.

Steeds machtiger, zonder transparantie

Toen Frontex in 2004 werd opgericht, had het vooral een coördinerende taak bij het controleren van de Europese buitengrens. Het agentschap maakte risicoanalyses over migratie, maar had geen directe rol in het terugdringen hiervan. Na 2015 veranderde dit. Toen het aantal vluchtelingen dat naar Europa kwam piekte, kreeg Frontex een steeds grotere rol bij de grensbewaking en -controle. Daarvoor kreeg het eigen materieel, zoals drones en wapens. Het Europese budget groeide van miljoenen naar bijna een miljard euro per jaar. Inmiddels is Frontex ook betrokken bij terugkeeroperaties en, als het aan de Europese Commissie ligt, komen er nog taken bij.

Het Europese budget groeide van miljoenen naar bijna een miljard euro per jaar

Wederom ligt momenteel een voorstel op tafel om het mandaat van Frontex verder uit te breiden. Want, zo stelt de Europese Commissie, daar vraagt het huidige tijdperk van toenemende geopolitieke, veiligheids- en migratie-uitdagingen om. Hybride dreigingen, de implementatie van het EU-migratiepact en de roep van lidstaten om een efficiënt terugkeerbeleid zijn volgens de Commissie redenen voor een flinke uitbreiding van de macht die Frontex nu al heeft.

Zo zou Frontex een veel grotere rol moeten krijgen bij het uitvoeren van terugkeeroperaties. Daarin zou het direct mogen samenwerken met derde landen waarmee afspraken zijn gemaakt en krijgt het bovendien meer middelen om data-analyses uit te voeren, migratiestromen te detecteren en zelfs visumprocedures te ondersteunen. Daarnaast moet het personeelsbestand worden uitgebreid tot rond de 30.000 grenswachters.

Terwijl Frontex in essentie een uitvoerende en ondersteunende taak heeft, lijkt het steeds meer een zelfstandig handelend orgaan te worden, zegt Mark Akkerman van Abolish Frontex: ‘Het zet zelf grensbewakingsoperaties op, initieert uitzettingsprocedures, onderhandelt met niet-EU-landen en onderhoudt nauwe banden met de militaire en security-industrie.’

‘De rol van Frontex is verschoven van operationele ondersteuning naar systemische coördinatie van het Europese grens- en terugkeerbeleid’, merkt Picum op, een van de organisaties die heeft gereageerd op de open consultatie van de hervormingsplannen van de Europese Commissie.

En dat is problematisch, betoogt deze ngo in de reactie. Want de uitbreiding gaat niet gepaard met ontwikkelingen in robuuste verantwoordingssystemen. Sterker nog, Frontex kan op dit moment nauwelijks verantwoordelijk worden gehouden voor wetsovertredingen of mensenrechtenschendingen.

‘Het is de Libische kustwacht die de pushback uitvoert’

‘Het oefent daadwerkelijke dwang uit op buitenlandse staatsburgers, zonder een nationale politiemacht te zijn, en dit alles zonder volledig verantwoording af te leggen aan een nationaal parlement en zonder de betrokkenen duidelijke en toegankelijke rechtsmiddelen te bieden’, aldus Abolish Frontex.

Verkrachting en marteling in Libië

Hoe dit kan, leggen Dimitry Kochenov en Sarah Ganty uit aan de hand van wat ze de EU lawlessness law noemen – ofwel het EU-recht der wetteloosheid. ‘Een zorgvuldig vormgegeven juridisch kader dat ervoor zorgt dat Frontex mensenrechtennormen op papier naleeft’, aldus Ganty, onderzoeker aan de Yale Law School en docent aan de Universiteit van Peking.

Neem bijvoorbeeld de samenwerking tussen Frontex en de Libische kustwacht, zegt Kochenov, onderzoeker aan het CEU Democracy Institute in Boedapest. ‘Frontex detecteert migrantenboten op de Middellandse Zee door middel van drones. Stel dat ze hiermee een boot detecteren. Dit kan een zinkende boot zijn, maar ook boten die geen hulp nodig hebben kwalificeren. Ze kunnen op dat moment de boot te hulp schieten, maar dat doen ze niet. Frontex stuurt in zo’n geval de coördinaten naar de Libische kustwacht, zogenaamd om ze te redden. Deze haalt de migranten op en neemt ze mee naar Libië. In feite worden ze gewoon gekidnapt, nog voordat ze asiel konden aanvragen.

‘Dit druist in tegen het Europese recht, toch blijft Frontex hier buiten schot. Het is de Libische kustwacht die de pushback uitvoert. Hoewel deze Libische kustwacht is getraind door Italië en ook de boten zijn geleverd door de Italianen, varen ze onder een Libische vlag. De EU heeft het voor elkaar dat deze misdaden, gefinancierd door de EU, door niemand ter wereld worden gepresenteerd als een schending van het EU-recht.’

Rol van Brussel

In Libië komen de onderschepte migranten terecht in detentiecentra of vluchtelingenkampen, en hier zijn de omstandigheden verschrikkelijk. Er vinden regelmatig martelingen en verkrachtingen plaats. Bewakers van de kampen vragen familie van de migranten om losgeld, omdat ze de migrant zouden hebben gekidnapt. Migranten die in deze kampen terechtkomen, komen er soms pas jaren later uit, blijkt uit talloze getuigenissen, zoals die van David Yambio, oprichter van de ngo Refugees in Libya.

De omstandigheden in de Libische kampen zijn bekend in Brussel. Toch heeft dit tot nu toe geen invloed gehad op de samenwerking met Libië. Het grotere probleem zit volgens Kochenov en Ganty dan ook bij de ontwerpers van dit systeem. Volgens hen is de EU wel degelijk verantwoordelijk voor de misstanden in de detentiecentra, die met Europees geld zijn opgezet. ‘Dit is vooral Italiaans geld. De EU draagt financieel bovendien bij aan de instandhouding van het detentiesysteem door middel van diverse projecten buiten de grens’, zegt Akkerman, een werkwijze die ook wel het ‘uitbesteden van onderdrukking’ wordt genoemd.

‘Maar de Europese Commissie gaat bij het maken van dit soort deals niet langs het Europees Parlement’, zegt Ganty. ‘Het maakt gebruik van soft law, deals tussen landen die weinig transparant zijn. Daarnaast stellen ze dat het gaat om noodhulp, waarbij de reguliere procedures komen te vervallen. Het is een web aan wetten dat dit soort constructies mogelijk maakt.’

Verantwoording

Juist daarom zou het zinvol zijn om Frontex wél ter verantwoording te kunnen roepen, stellen advocaten als Iftach Cohen, die zich met zijn non-profitorganisatie Front-lex al jaren inspant om dit te bereiken. Onlangs lukte dit. Het EU-Hof van Justitie deed een historische uitspraak in de zaak over de Syriër Alaa Hammoudi, die in 2002 werd teruggeduwd naar Turkije tijdens zijn oversteek naar Griekenland. Voor het eerst oordeelde een rechter dat Frontex zich moest verantwoorden over diens handelen.

Daarvoor waren de juridische mogelijkheden er niet, legde Cohen in een recent interview uit. ‘Rechters kijken niet naar feiten, maar naar bewijs, maar dit bewijs ontbreekt bijna altijd in het geval van een pushback. Frontex kan bovendien een ander verhaal vertellen. Het is vrij lastig om vast te stellen wat er precies is gebeurd tijdens een pushback en wie hiervoor verantwoordelijk is.’

‘De meeste Nederlanders hebben geen idee hoe wreed en gewelddadig het Europese grensbeleid is’

‘In plaats van de bevoegdheden van Frontex uit te breiden, bevelen we aan om strengere maatregelen te nemen om de lacunes in de verantwoording aan te pakken’, schrijft ook Picum in de consultatiereactie aan de Europese Commissie. Er zijn volgens de organisatie verschillende instanties die dit al doen, maar niet het gewenste effect hebben. Zo is er een Frontex Fundamental Rights Officer (FRO), maar deze wordt al jaren gehinderd om onafhankelijk onderzoek te doen. Ook de vele journalisten en ngo’s die misstanden aankaarten moeten op Europees niveau serieuzer worden genomen, stellen ze.

Of dit gehoor zal vinden, is nog maar de vraag. Het EU-migratiepact zal voor een groot deel wettelijk maken wat op dit moment nog niet wettelijk is, zegt Ganty. ‘Dat is dus dat recht der wetteloosheid. Dat gaat veel verder dan een simpele regeling of handeling; het is een systeem dat steeds groter wordt en alles behelst. Lidstaten kunnen zich vervolgens verschuilen achter dit systeem. Zo kunnen ze ongestraft acties uitvoeren die onder hun eigen nationale wet crimineel zouden zijn.’

Weerstand zou volgens Kochenov dan ook juist vanuit de lidstaten moeten komen, vanuit het volk. ‘We moeten erover praten en het zichtbaar maken. De meeste Nederlanders hebben geen idee hoe wreed en gewelddadig het Europese grensbeleid is. Toen ICE drie of vier mensen doodschoot, was de verontwaardiging enorm. In de afgelopen dertien jaar zijn in de Middellandse Zee alleen al 34.000 mensen verdwenen, deels als gevolg van Europees grensbeleid. Daar hoor je bijna niemand over.’